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产业精准扶贫财税激励政策反思与法治进阶

来源:未知   时间:2018-08-31 13:12  点击:

摘    要:
产业精准扶贫旨在通过发展产业,帮助扶贫对象脱贫,核心在于精准。而政府在扶贫中处于主导地位,这就使得财税与产业扶贫难舍难分。产业精准扶贫中财税政策工具应用存在工具类型单一,精准程度不足,法治化思维欠缺的问题,难以与精准扶贫这一内在理念有机契合。产业精准扶贫的实现有赖于财税激励措施在内容上进一步提高针对性,在方式上拓宽收入类财税政策工具的应用,在形式上应当遵循法治底线,增强财税激励法律供给,以免政策之治僭越法律之治。
关键词:
精准扶贫;产业政策;财税激励;政策工具;法律之治;
作者简介:冯铁拴(1992-),男,河南郑州人,武汉大学法学院博士研究生,主要研究方向为财政税收法与经济法
收稿日期:2018-06-21
基金:国家社会科学基金重点资助项目《分税制模式下地方财政自主权研究》( 15AFX021)的阶段性成果。;
Received: 2018-06-21
一、引 言
党的十九大报告指出,“脱贫攻坚战取得决定性进展,六千多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。”《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》所设定的精准脱贫这一政治任务取得了阶段性成果,然而精准脱贫的实现依旧任重道远。正如农业部等九部门出台的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》(以下简称《意见》)所规定,“特色产业扶贫”与“加大财政投入力度”仍将在较长一段时间内是产业精准扶贫所必须遵循的思路。换言之,运用财税政策促进产业精准扶贫仍将会在较长一段时期内存在,这就要求我们回答以下问题:目前产业精准扶贫中都涉及何种财税激励政策?这些财税政策是否精准?如果这些财税政策不精准,又该如何实现财税政策激励的“精准滴灌”而非“大水漫灌”等等。本文正是围绕这些问题加以探讨,既着眼于为产业扶贫设计一套精准的财税政策工具,也尝试着对财税政策激励工具的应用边界予以阐明,从而助力财税政策应用的“精准滴灌”,也能对精准扶贫事业的大幅前进有所裨益。
二、政府、财税与产业精准扶贫:从理论到现实
(一)贫困与精准扶贫:政府需要回应的公共话题
“贫困既是一种经济现象,也是一个较为普遍的社会问题,在任何国家和地区的社会发展中不同程度地存在。减少和消除贫困也是各个国家和地区公共治理的重要目标和任务。”[1]客观而言,贫困并非绝对概念,而是相对概念,人们对于贫困的认知往往会随着经济发展水平的提高而有所转变。进言之,同一生活标准在不同经济发展阶段有着截然不同的意义;即便同一时期,但在不同国家,同一生活标准所代表的内涵也有所不同。正因如此,对于贫困的理解至少应当包含“绝对贫困”和“相对贫困”两个角度。绝对贫困可以随着社会生产力的提高而消除,相对贫困却无法凭借生产发展而消除。因此,以共同富裕和人权保障为理论基础的精准扶贫[2]也就难以“毕其功于一役”,精准扶贫不仅要扶持绝对贫困主体,也要扶持相对贫困主体。即便按照党中央、国务院的部署在2020年之前实现所有绝对贫困者脱贫,精准扶贫这一战略也未必会过时,因为扶贫主战场将会随着时代发展从绝对贫困转向相对贫困。
“人们普遍承认是制度而不是个人原因造成的贫困问题,正是制度尤其经济制度中存在的结构性障碍,使穷人几乎难以摆脱他们的处境。”[3]个人原因对于个体贫困确实会有一定的贡献,但是基于理性人这一逻辑假设,大多数个体本身并无自甘堕落的欲望驱动。既然制度是造成贫困问题的“罪魁祸首”,那么贫困的缓解与消除的使命就应由造成制度问题的主体承担。通常情况下,各种经济制度是由政府主导形成的,政府理应对贫困问题承担主要责任。事实上,政府对贫困问题承担主要责任也是国家干预主义理念的写照。毕竟,不同个体的禀赋存有差异,加之市场规则过度讲求形式公平,不同主体之间的差距也就在所难免。市场调节的失灵为政府介入提供了可能性。消除或者缓解贫困,也就不宜由市场独自调节,而应由政府主导。
《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确将“政府主导,增强社会合力”作为精准扶贫的基本原则,可以说是对政府在扶贫中应有作用的一种完美阐释。精准扶贫不仅需要政府统筹规划,还需要政府利用各种手段调动社会力量参与精准扶贫的积极性。《决定》的部署再次印证了经济制度中存在的结构性障碍还需制度制定者来矫正。
(二)财税政策:政府主导产业精准扶贫的利器①
正如潘塔莱奥尼所言,“国家不仅仅是消费主体,而且由于公共支出产生了有益于社会的效用,国家也是生产主体”[4]易言之,国家机器的运转离不开社会公众缴纳的税款,但这并非公共财政的全部,国家还会运用财政政策作用于社会,引导社会主体的行为。“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一论断形象地刻画出财税对于国家的重要性,它不仅揭示了国家与财税的密切相关,更有力地阐释了国家或政府在公共财政一取一予之间对社会各种决策产生的影响。
具体到产业精准扶贫领域,政府主导扶贫事业同样离不开财政的取与予。一方面,产业的启动需要资金的投入,基于资金需求数额大、产业风险大等原因,社会主体通常不能或者不愿提供初始资金,政府动用财政资金促进产业的启动确有必要性与正当性。在某种意义上,扶贫产业的启动属于非国家或者公权力机关不得、不能或不愿提供的公共服务范畴,这些服务的缺乏终将使社会生活的安全性与效率性大打折扣。[5]另一方面,结合《意见》来看,产业的发展离不开社会主体的积极参与,正是每一个微观的市场主体构成了繁荣的市场以及产业。诚然现代法律强调市场主体承担包括扶贫济困在内的社会责任,然而市场主体终究以获取经济利益为其赖以存在的基础。若要市场主体积极投身于产业扶贫事业中,政府自然需要向其提供一定的法律激励。一般而言法律激励可以分为权义责配置型激励、成本-收益配置型激励、资格荣誉型激励。[6]其中成本-收益配置型激励可以为市场主体提供更为直接的激励,财税就属于这一类型的激励,财税激励对于市场主体行为的影响更为深远,毕竟“对于理智的商人而言,自己的经济交易将带来多少税收负担将是必不可少的考虑因素。”[7]因此,产业精准扶贫与政府、财税可谓是休戚相关。政府以及财税在产业扶贫中作用发挥是否精准将直接影响产业扶贫的效果。
(三)中国产业精准扶贫财税激励现状:基于文本的梳理
如表1所显示,《决定》是我国精准扶贫领域出台的效力最高、内容最为全面的一项政策。《意见》虽系专门指导产业精准扶贫的规范文件,但其并未涉及过多财税激励条款,只是模糊笼统地说明“应当加大产业扶贫投入力度”。相比《决定》,这种宣言式的规定并无太多实质内容,也未对《决定》构成突破。省级地方出台的扶贫法规相较于《决定》也无实质性突破,它们在财税激励上或缺乏新颖的规定,比如江苏省和吉林省;或对于财税激励的设计直接忽视,比如青海省和四川省。②
表1 产业精准扶贫财税激励政策一览表 导出到EXCEL
政策名称
相关条款内容
财税激励类型
《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》
(十二)探索资产收益扶贫
(十五)加大“互联网+”扶贫力度。对贫困家庭开设网店给予网络资费补助、小额信贷等支持
(十八)加大财政扶贫投入力度
(十九)加大金融扶贫力度。……中央财政以奖代补等支持贫困地区特色农产品保险发展。有条件的地方可给予一定保费补贴
(二十四)健全社会力量参与机制
财政资金折股量化;对贫困家庭网络资费补助;加大财政支出力度;(地方)农业保险保费补贴;财政奖励;所得税税前扣除;带动就业税收优惠;政府购买服务
《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》
(六)加大产业扶贫投入力度。各级各类涉农专项资金可以向贫困地区特色产业倾斜的,要加大倾斜力度……财政专项扶贫资金进一步加大对产业精准扶贫的支持力度
财政支出(拨款)
《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》(简称《纲要》)
(三十三)财税支持
(三十五)金融服务。继续完善国家扶贫贴息贷款政策。完善中央财政农业保险保费补贴政策
加大财政支出比例;免征关税;扶贫捐赠所得税税前扣除;扶贫贴息贷款政策;中央农业保险保费补贴
《吉林省农村扶贫开发条例》
第二十一条 县级以上人民政府农村扶贫开发行政主管部门和有关部门应当采取贴息、补助、互助资金、资金入股等方式开展产业扶贫,……
第二十九条 ……相关部门应当依法落实税收优惠政策
第三十一条 县级以上人民政府应当根据农村扶贫开发需要和财力情况,每年预算安排一定规模的财政专项扶贫资金,并建立与经济社会发展相适应的财政专项扶贫资金增长机制
贴息、补助、互助资金、资金入股;依法落实税收优惠政策;财政投入增长机制
《青海省农村牧区扶贫开发条例》
第三十六条 县级以上人民政府应当推进面向社会购买服务……
政府购买服务
《江苏省农村扶贫开发条例》
第十九条 县级以上地方人民政府通过贴息和风险补偿等方式……
通过政策、补贴等措施鼓励金融机构支持农村扶贫开发地区发展,………
通过政策、补贴等措施鼓励保险机构在农村扶贫开发地区建立基层服务站点,完善农业保险保费补贴政策,发展特色农业保险
第二十条  参与农村扶贫开发的企业、社会组织和个人依法享受税收优惠
贴息;风险补偿;农业保险保费补贴;依法税收优惠
《四川省农村扶贫开发条例》
第四十条 使用财政专项扶贫资金的产业扶贫开发项目,可以通过协议方式,在建立扶贫对象受益保障机制后,交由农民专业合作经济组织、企业或者专业大户实施
协议建立扶贫对象受益保障机制
资料来源:相关内容来源于对有关文件的整理。
整体来看,产业精准扶贫中的财税激励手段有财政投资,财政补贴,财政资金投入倾斜,政府采购,现行税法规定的税收优惠。从作用面来看,既有调动社会主体扶贫积极性的税收优惠政策、财政补贴、政府采购,也有从增强贫困对象参与产业脱贫积极性着手的财政投资和财政补贴,更有居于全局性地位的向产业发展整体加大倾斜力度的财政支出政策。从收支角度来看,除去税收优惠是收入类财税政策工具外,其它主要是支出类财税政策工具。⑦从财税激励的效果来看,既有直接针对主体的财税激励,也有透过金融等其它配套政策措施从而间接体现财税激励政策作用的贷款贴息以及农业保险补贴等。值得注意的是财政资金股权量化,实际上这类财政支出与传统支出最大的区别就在于既非直接补贴给扶贫对象,也非直接补贴给其它扶贫主体,而是将其作为产业主体的资本金,将其收益权转让给扶贫对象,体现了政府、产业主体、个人三方协力实现精准脱贫的理念。
三、产业精准扶贫中财税激励政策应用问题检视
尽管现行产业扶贫财税激励政策在一定程度上有助于扶贫对象共享产业发展成果,但是其依旧存在一些值得关注的问题。其一,现行财税激励政策大多是对已有的政策归纳,缺乏扶贫针对性;其二,财税激励的种类与形式仍然较为单一,收入型财税政策工具应用不足;其三,这些财税激励内容多由政策规定,法律供给严重不足,与财税法治这一国家战略存在一定的张力。
(一)财税激励内容欠缺扶贫针对性
激励理论一直被作为管理学中一个重要的理论,更多地着眼于企业与员工之间的关系。不过,随着时代的发展,激励理论也开始进入公共管理领域。正如学者所言“激励性规制是目前政府规制中的重要工具,它能够有效实现规模经济和竞争活力的兼容。”[8]实际上,若要市场有序运转,确实离不开政府这只无形之手,这也为经济法这一部门法所认同,经济法的逻辑起点就建立在市场失灵需要国家干预之上。将激励理论引入公共管理领域自然不存在理论障碍。按照激励理论,激励诱因的提供旨在转变激励受体的行为,只有激励诱因足够精准,激励受体才能做出更合符激励主体要求的行为。同理,产业精准扶贫的效果也将取决于财税激励内容是否具有针对性。
通过对表1的梳理,不难发现产业精准扶贫中财税激励的内容并不具有很强的针对性,很多财税政策并非专门为扶贫量身定做的,而是对现行已有的财税政策的梳理。以税收优惠为例,正如表1中相关表述所示,大都被冠以“依法”二字。对此可以有两种理解,一种理解是相关税收优惠会通过未来立法的方式兑现,另外一种理解方式是已经有税法对相关税收优惠做出具体规定,此处只是援引与重申之意。实际上,仔细推敲,并未发现有专门针对扶贫出台的税收优惠政策。所谓的税收优惠政策实际上主要是指诸如西部大开发税收优惠,农业相关的税收优惠,吸收失业人口就业税收优惠,个人或者企业公益捐赠税前扣除等等,这些税收优惠从内容上观察,并非产业扶贫的专属。换言之,这类税收优惠政策并不要求一定是来扶贫的,只是用来贯彻国家的某一种价值导向,比如促进西部开发,三农问题的解决,减少失业人口以促进就业,鼓励社会慈善捐助等等。这些问题的解决或许有助于缓解贫困,但这种关联性表现得较为间接,并非“一对一”式扶贫,很大程度上是区域瞄准式扶贫理念的反映,与精准扶贫的内在理念难以契合,因为精准扶贫要求有限的财税资源可以起到尽可能大的扶贫效果。
此外,《决定》《纲要》以及各地扶贫法规所涉及的包括贷款贴息在内的一系列财政补贴政策实际上也只是对《农业法》相关规定的重申。⑧尽管三农确实与贫困容易发生各种联系,但是农业并不意味着贫困,二者毕竟属于两个不同领域的问题。
因此,在推进产业精准扶贫过程中,财税激励政策并未彰显出其量身定做的特点,也就难以达到精准的效果。目前的财税激励政策仍具有很强的“大水漫灌”色彩,产业精准扶贫的不精准也绝非空穴来风。[9]
(二)财税激励方式较为单一
整体而言,目前产业精准扶贫应用最多的财税激励方式还属财政支出,税收优惠并不被过多强调,即便有所提及,这也只是对已有的税收优惠予以重申,并无实质性突破。一种可取的理解方法是,税收法定要求税收优惠政策出台必须规范,而我国税权高度集中于中央,这在很大程度上限制了地方使用税收优惠来激励产业精准扶贫的空间。相比之下在财政支出端,地方的自主权更为明显,来源于中央的约束较小,也就意味着地方可供运用的财政支出政策工具种类比较多元。即便如此,代表中央意志的《决定》也未能对税收优惠的内容做出实质性突破,这不得不说是政府对于税收优惠这类财税激励工具的应用还比较谨慎,毕竟税收优惠是对常态税法的突破,当然与党的十八届三中全会对税收优惠予以规范的思路也不无关系。
然而,不管何种原因,产业精准扶贫财税激励方式较为单一却是不争的事实。财政支出端政策工具较为泛滥的结果便是助涨产业规模的发展,而对于产业的内部结构优化贡献有限。[10]产业发展遵循的市场逻辑与扶贫所遵循的道德逻辑存在的张力使得产业的发展并不必然能够促进扶贫事业的前进。[11]相比之下,收入端政策工具注重产业内部结构优化,在引导产业参与扶贫上的贡献可以更加明显。除此之外,在税收优惠内部,财税激励方式较为单一的特点也有所反映。一般而言,税收优惠包括直接税收优惠和间接税收优惠,而间接税收优惠方式相较于直接税收优惠而言具有激励显著、引导明确的特点。[12]目前,产业扶贫相关税收优惠还主要体现在减免税上,对于加速折旧、加计扣除等间接税收优惠关注还不甚充足,也即现行产业精准扶贫财税激励还主要体现为直接税收优惠,这固然更易为纳税人理解,但是也承受着激励效果不甚显著、引导不甚明确的问题的困扰。
因此,无论从财税政策整体观察还是单独从税收优惠内部窥测,我国产业精准扶贫财税激励方式还比较单一,不够多元。
(三)政策僭越法律:财税激励法律供给严重不足
财税领域“政策繁多而法律稀缺”的弊端是显而易见的,它不但导致了政策的效力递减甚至失效,从而一定程度上制约财税政策激励效果的发挥,更为严重的是它还会导致人们法律意识和价值观的扭曲。[13]实际上,产业精准扶贫中的财税激励规范大多是由政策加以规定的,法律的规定显得较为空洞。即便是被认为产业精准扶贫重要法律依据的《农业法》,它也未能就农业发展的财税扶持内容做出较为明确的规定,这为政策僭越法律创造了可能,空洞的财税支持最终仍旧是通过各种政策文件予以落地。
在税收法定已然成为社会共识的今天,加强财税激励的法律供给的意义已然不再止于形式层面,它还有着实质层面的价值意义。税收法定不仅仅具有稳定纳税人预期、保持规范稳定性的形式意义,更重要的是它还是体现民意机关对于行政机关权力的必要制约,彰显的是宪法上的人民主权原则。正因如此,财税激励内容不宜由政策僭越法律,而应回归法律主治。具体而言,作为收入端财税激励工具的税收优惠不宜由政策加以规定,应该按照税收法定理念,由法律对其加以规定。作为支出端财税激励工具的财政补贴等支出也应当接受预算法定的拘束,特定的财政支出只能用于特定方向,而不应由行政机关自行调整,否则人民代议机关对于预算的监督势必形同虚设。目前产业精准扶贫相关的财税激励措施还主要体现在各种由国务院财税行政机关制定的各类规范性文件中⑨,带动失业人群就业的企业可享受的税收优惠、县级政府统筹灵活使用各类与扶贫相关的财政资金等等,这些激励内容都欠缺法律供给。政策僭越法律在产业精准扶贫财税激励领域可谓体现的淋漓尽致。实际上,《决定》对此也有一定程度的注意,最后一条明确规定精准扶贫过程中必须贯彻法治思维,尽快出台扶贫开发条例。然而,时至今日,全国性的扶贫开发条例依旧仍未出台,自然财税激励措施也难以借此机会以“法”的形式出现。
总之,产业精准扶贫领域,财税激励措施呈现出支离破碎的状态,散见于各种政策之中,财税激励的法律供给还很不充足。一方面,这与产业法对财税激励重视程度不够有关;另一方面,也反映出财税特别措施立法也还任重道远。是故,在较长一段时间内,加强产业扶贫财税激励的法律供给仍然是我们难以回避的重要问题。
四、从“大水漫灌”到“精准滴灌”:产业扶贫财税激励的优化
财税激励对于产业精准扶贫发挥着不可替代的作用,而财税激励是否精准又直接决定着产业扶贫的效果是否精准。这就意味着,要实现产业扶贫效果的精准化必须从财税激励的精准入手。本部分将围绕财税激励的优化展开讨论。从内容角度而言,产业扶贫财税激励措施应当更加具有针对性;从方式上来看,应当丰富财税激励种类,认真对待收入型财税激励工具;从形式上来看,应当强调法律之治,完善产业精准扶贫财税激励的法律框架。
(一)增强产业扶贫财税激励内容的针对性:以精准为核心
通常而言,评估一项财税激励措施是否精准需要考察该措施是否与被激励对象的特征吻合。[14]产业精准扶贫财税激励措施是否精准则需考察其是否契合产业精准扶贫的特征,产业精准扶贫的核心在于精准,特征之一便是建档立卡。建档立卡制度的确立为精准扶贫奠定了基础。⑩产业扶贫财税激励政策的设计也应当紧紧围绕建档立卡开展,尤其是最为核心的建档立卡户。
正如前文所言,现行产业扶贫财税激励措施存在的最大问题就是针对性不足,普惠性措施较多,个性化措施较少。举例而言,比如企业安置残疾人员就业可以享受对残疾人工资部分加计扣除、达到一定条件时还可对其应缴纳的城镇土地使用税减免等税收优惠待遇,但是残疾人并非都是建档立卡的贫困户,而建档立卡户也不一定就是残疾人,那么对于非残疾的建档立卡户,企业吸收他们就业并不能享受同样的待遇,吸收建档立卡贫困户就业的积极性也难免打折扣。同样的情况也存在于吸收再就业人口就业的税收优惠,建档立卡户并不必然就持有《就业创业证》或《就业失业登记证》。⑪
为了助力产业精准扶贫,财税激励措施在瞄向产业主体时,还需瞄准扶贫对象,而且应当以建档立卡贫困户为主。具体而言,为残疾人提供的系列税收优惠政策应尽可能平移到建档立卡贫困户;对于失业人口的系列优惠政策也应尽可能平移到建档立卡贫困户。与此同时,诸如西部大开发这种区域式的财税激励亦应尽可能减少,将之聚焦于更为精准的点状式区域财税优惠,比如明确规定在贫困县兴办产业,可以享受规定的财税优惠。此外,政府出台财政支出措施比如财政奖励、财政补贴也应转变理念,应当更加注重扶贫效果的考核,财政奖励与财政补贴的数额应视扶贫直接效果予以支出,某种意义上这就要求财政支出不能任性,应当更加注重结果产出,出台政策不仅要做定性分析,更应注重定量考核。
果真如此,以吸收贫困户就业与鼓励社会主体拉动贫困县产业发展为目的的产业扶贫财税激励才能实现其精准的预期。这种精准式的财税激励措施才能实现产业发展与扶贫的精准契合。
(二) 丰富产业扶贫财税激励方式:认真对待收入型财税激励工具
相较于支出型财税激励工具,收入型财税激励工具的意义更为多元。收入型财税激励工具不仅是政府获取财政收入的重要渠道,借助直接或者间接税收优惠,收入型财税激励工具可以起到引导产业发展的作用。当下,财政投资、财政补贴、政府购买服务等财政支出工具已然应用较多,收入型财税政策工具的应用还比较少;在收入型财税激励政策工具内部,间接税收优惠以及非税收入财税激励工具尚未引起重视。这种现象在一定程度上抑制了财税激励对于产业精准扶贫的作用空间。有关实证分析也印证了财政政策与税收政策对于不同产业的激励效果存有较大的区别,比如新能源产业就更适合运用税收优惠加以激励。[15]认真研究各省扶贫法规,其特色产业有所不同,对于财税激励政策的具体形式也会产生不小的影响,有的地区应当结合其特色产业发展运用财政支出工具,有些地方则应运用财政收入型政策工具,不可千篇一律。为此,必须认真对待收入型财税激励工具在产业精准扶贫中的重要性。
首先,在财政收入整体下行的背景下,应当重视收入型政策工具筹集财政收入的功能。支出型财税政策工具作用的前提是源源不断的财政收入供给,而财政收入来源包括税收、政府性基金、行政事业收费、国有资产收益、国债、罚没收入等。这就意味着对于扶贫事业增加的财政支出必须通过这些收入渠道加以弥补。相对而言,税收、政府性基金、行政事业收费的作用对象都是广义的纳税人,贸然提高它们税费负担,可能并不理想。罚没收入的矫正作用使得其也不适合作为筹资的渠道。预算平衡的理念驱使使得举借国债也难以付诸实施。相对来说,国有资产收益是可供考虑的突破口。尽管近年来,国家从国有企业中提取的利润比例有所提高,但是距离人们的预期尚存较大空间。从全民共享改革发展成果角度出发,逐步提高国有企业上交利润比例,并将增量部分作为扶贫资金来源不仅有着正当性,也具有较强的可行性。
其次,丰富税收优惠的种类与形式。直接税收优惠与间接税收优惠作为税收优惠的两种形式,它们的侧重点已如前述。直接税收优惠强调从末端减少纳税人的税收负担,虽然较为明晰,但是也容易对市场公平竞争产生一定的负面影响,税收竞争很大程度上就与直接税收优惠有着密切关系,除此之外,直接税收优惠还会使纳税人急功近利,过于注重结果,不甚关注过程,为了满足税收优惠的条件而忽视了税收优惠本身的目的。相对而言,间接税收优惠更加关注纳税人的过程环节,加计扣除、加计折旧、税收抵免等更有助于产业注重内涵发展,对于扶持中小企业参与产业扶贫也不失为上策。[16]
最后,适当运用行政事业收费减免工具。税收法定原则的确立一定程度上制约了地方动用税收优惠激励社会主体产于产业扶贫的可能,但是在现行法律框架体系内,地方政府可以凭借行政事业收费减免权诱导产业扶贫。客观而言,对于纳税人来说,行政事业收费虽然具有一定的对价特点,但是由于我国行政事业收费设立得不甚科学,他们对于税费也不会过多区分,无论是减税还是降费,它们都可以起到类似的激励效果。考虑到地方政府对于本地区产业发展状况更为了解,识别也更加精准,适当考虑减免行政事业收费这一收入型财税激励工具确有助于拉动产业的发展,助力精准脱贫。
(三) 回归法律之治:产业精准扶贫财税激励法律体系建构
随着税收法定原则的确立,财政又被上升为国家治理的支柱,财政法定已然不再是一种学术思想,更应是一项法律原则。财政法定要求政府财政支出权力必须由法律规定,它要求民意机关对行政机关财政支出加以程序控制,即便实体内容不可避免地为行政机关预留一定的自由裁量权。[17]反观当下,政府对财政活动已然占据主导地位,财政政策泛滥,而全国人大制定的法律少之又少,这说明财政法定的意义尚未被高度重视。[18]这种极不正常的财政秩序必须加以调整。
具体到产业精准扶贫领域,法律供给严重不足已然不再是什么新鲜的话题。但作为庶政之母的财政,事关国家治理大局,事关每一个纳税人,如果放任政策僭越法律,无疑难以与法治国家的理念相契合。产业精准扶贫中大量财税激励措施都欠缺充足的法律依据。《决定》在未经过代议机关制定的法律允许情况下,明确要求各地方应当建立扶贫投入稳定增长机制,甚至还赋权地方统筹使用相关专项资金,打破了法律规定的专款专用,等等。除此之外,不同层级政府之间的财政事权也为其所规定。毫无疑问,这些内容应属法律控制的范畴,《决定》对这些重大财政制度的调整显然不符合财税法定的要求。无独有偶,政策之治在税收优惠领域也毫不逊色,规范性文件构成产业精准扶贫税收优惠的重要基础。[19]
产业精准扶贫财税激励法律供给不足不仅无助于稳定纳税人预期,也侵蚀了法治社会的基石。相关财税激励法律必须加强供给,从而有力约束财税激励政策这匹脱缰野马。具体而言,有三种路径可以助力法律供给:其一,尽快出台全国性扶贫法律,并在其中就财税激励措施予以较为具体地规定,以免法律过于空洞化从而为政策之治创造机会;其二,尽快启动财政税收法律法规地修订工作,将扶贫这一社会目的置于其中,时机成熟时还可以考虑出台专门的财税特别措施法律;其三,完善现行产业或行业立法,将扶贫作为其中一个部分加以规定,并就特别财税措施一并申明。相较之下,第二种和第三种方案费时耗力,短期内难以完成。第一种方案短期内最为可取,这不仅与《决定》的法治化要求相契合,也可以避免过多修改法律法规带来的立法资源消耗。但长远而言,第二和第三两种思路更符合财税法治的理念,毕竟法律制度不能纯粹是应急,还应当引领社会主体的行为。
五、结 语
党的十九大再次明确精准脱贫的要求,这固然是一项政治任务,但在法治国家,这同样也对法律供给提供了诸多挑战。产业精准扶贫作为精准扶贫重要抓手,财税激励在其中作用不可小觑,无论是从财税之于国家治理的重要意义考虑,亦或是从法治国家的维度考量,财税激励法律皆应加大供给,以防政策僭越法律。在此基础上,财税激励措施还应更加多元,更加精准。惟其如此,产业精准扶贫财税激励才能在法治的轨道上助力精准脱贫事业的达成。不过,产业精准扶贫的最终达成不能仅依赖于财税激励措施的精准化,它还需要与其它政策工具协同作战。
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注释
1 产业精准扶贫系在贫困地区发展一定的主导产业,并通过产业的成长、发展带动该地经济的增长,同时大量吸纳劳动力就业,从而直接增加贫困群体的收入水平,实现人力、财力与资源等要素的有效整合。
2 值得注意的是,出台地方性法规以规范各地扶贫开发并非这四个省份。实际上目前已有十余个省级地方出台专门规范扶贫开发的地方性法规,但是考虑到文章篇幅以及这些法规自身特点,文章仅以四地法规为例。
3 关于财税激励类型,目前并无统一的划分标准。但是,按照政府在财税政策中的角色不同,可以将之分为财政投资,政府购买,财政补贴,税费优惠四大类。为了更形象展示出财税激励的类型,本表格并未将其予以概括,而是遵循文本内容,将之予以罗列。
4 具体内容为:“在不改变用途的情况下,财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产,具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户,尤其是丧失劳动能力的贫困户。”
5 该条具体内容为:“吸纳农村贫困人口就业的企业,按规定享受税收优惠、职业培训补贴等就业支持政策。落实企业和个人公益扶贫捐赠所得税税前扣除政策。通过政府购买服务等方式,鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫。”
6 该条具体内容为:“中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶贫开发事业的力度。对贫困地区属于国家鼓励发展的内外资投资项目和中西部地区外商投资优势产业项目,进口国内不能生产的自用设备,以及按照合同随设备进口的技术及配件、备件,在规定范围内免征关税。企业用于扶贫事业的捐赠,符合税法规定条件的,可按规定在所得税税前扣除。”
7 虽然税收优惠有时也被称为税式支出,但是税收优惠并非直接财政支出,更多情况下还是以获得财政收入为结果,只是使得纳税人少缴税或者不缴税而已,国家并未因此增加财政支出,只是财政收入因之有所减少,因此将之归入财政收入类财税激励工具更为合适。
8 《农业法》三十七条:国家建立和完善农业支持保护体系,采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施,从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产,提高农民的收入水平。
9 蚌埠市地税局就扶贫的税收优惠政策做出了汇总数量。整体来说,这些政策呈现出两个特点:其一,并非专门针对贫困地区的贫困户;其二,这些措施大多是由规范性文件即政策规定的,只有少数是由行政法规或者法律加以规定的。具体可以参见蚌埠市地税局:《扶贫税收优惠政策汇总》,http://www.ahbb-l-tax.gov.cn/bengbu/dszt/qwpf/1504800000502604.htm,2017年11月19日访问。
10 建档立卡对象包括贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区。通过建档立卡,对贫困户和贫困村进行精准识别,了解贫困状况,分析致贫原因,摸清帮扶需求,明确帮扶主体,落实帮扶措施,开展考核问效,实施动态管理。对贫困县和连片特困地区进行监测和评估,分析掌握扶贫开发工作情况,为扶贫开发决策和考核提供依据。2014年年底前,在全国范围内建立贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区电子信息档案,并向贫困户发放《扶贫手册》。以此为基础,构建全国扶贫信息网络系统,为精准扶贫工作奠定基础。参见国务院扶贫办:《扶贫开发建档立卡工作方案》(国开办发〔2014〕24号)。
11 参见《财政部 税务总局 人力资源社会保障部关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》(财税〔2017〕49号)。

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